Tragfähige Staatsfinanzen

Der dauerhafte Erhalt der Zahlungsfähigkeit ist eine zentrale Voraussetzung für die Handlungsfähigkeit des Staates. Nur ein zahlungsfähiger Staat kann seine gesellschaftspolitisch wichtigen Aufgaben auch in Zukunft erfüllen. Dazu zählen unter anderem die Bereitstellung öffentlicher Güter, der Ausgleich von gesellschaftlich nicht gewünschten Einkommens- und Vermögensungleichheiten oder die Stabilisierung von Produktion und Beschäftigung in wirtschaftlichen Krisenphasen.

Um die staatliche Zahlungsfähigkeit sicherzustellen, hat der Staat neben der Erhebung von Steuern auch die Möglichkeit, sich dauerhaft Geld zu leihen. Dies setzt wiederum voraus, dass er kreditwürdig ist. Wenn die staatliche Verschuldung allerdings zu stark wächst und die internationalen Kapitalgeber:innen nicht mehr daran glauben, dass sie ihr verliehenes Geld zurückerhalten, verliert der Staat seine Kreditwürdigkeit.

Ab welchem Schuldenstand dies der Fall ist, lässt sich nicht vorhersagen und ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Es besteht daher keine Einigung darüber, welche konkreten Grenzwerte für einzelne fiskalische Indikatoren zu wählen sind. Es gibt allerdings verschiedene Vorschläge. So besagt die „Goldene Regel der Finanzpolitik“, dass die Höhe der jährlichen staatlichen Kreditaufnahme den staatlichen Nettoinvestitionen des betreffenden Jahres entsprechen soll (also den Bruttoinvestitionen abzüglich der Abschreibungen). Einen weiteren Grenzwert definieren die „Maastricht-Kriterien“, die vorschreiben, dass das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit eines Staates nicht höher sein darf als drei Prozent des BIP und der staatliche Schuldenstand 60 Prozent des BIP nicht überschreiten darf. Eine sehr strikte finanzpolitische Regel ist die grundgesetzliche Schuldenbremse in Deutschland. Sie legt fest, dass der Staatshaushalt ohne die Aufnahme von Krediten auszugleichen ist.

Es gibt zahlreiche Indikatoren zur Messung und Bewertung der staatlichen Einnahmen- und Ausgabenpolitik sowie der daraus abgeleiteten Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Zu den wichtigsten gehören der staatliche Schuldenstand, der jährliche staatliche Finanzierungssaldo und der Primärsaldo des Staates.

Der Schuldenstand gibt die Höhe der akkumulierten Schulden des Staates wieder. Der Schuldenstand wird absolut oder in Relation zum BIP ausgedrückt. Letztere Größe ist die Staatsschuldenquote. Der Finanzierungssaldo des Staates ist die Differenz zwischen staatlichen Einnahmen und Ausgaben eines Jahres. Der staatliche Primärsaldo entspricht dem Finanzierungssaldo ohne die Berücksichtigung der staatlichen Zinsausgaben. Dieser Saldo berücksichtigt also nur die Ausgaben, deren Höhe der Staat verändern kann. Der Staat ist zu Zinszahlungen vertraglich verpflichtet und kann diese nicht reduzieren. Beide Salden werden ebenfalls absolut oder in Relation zum BIP ausgedrückt.

Der Schuldenstand nimmt in Krisenzeiten deutlich zu

Der Blick auf die Staatsschuldenquote zeigt, dass Deutschland das Maastricht-Kriterium einer Staatsschuldenquote von maximal 60 Prozent des BIP bis Anfang der 2000er-Jahre einhielt. Ab 2003 wurde die 60-Prozent-Grenze überschritten. Besonders hoch war der Wert der Staatsschuldenquote zwischen 2009 und 2012 aufgrund der kreditfinanzierten Konjunkturpakete zur Stabilisierung der Wirtschaft und der geringeren Steuereinnahmen während der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09. Im Jahr 2019 wurde der 60-Prozent-Wert kurzfristig unterschritten. Die Weltwirtschaftskrise im Zuge der Corona-Pandemie machte erneut kreditfinanzierte Konjunkturpakete erforderlich, sodass die Staatschuldenquote spürbar anstieg.

Die staatlichen Finanzierungssalden spiegeln die erreichten Schuldenstände wider. Länder mit einer relativ niedrigen Staatsschuldenquote wie Deutschland und Schweden erreichten zwischen 1990 und 2021 geringe Finanzierungsdefizite (in Relation zum BIP) oder sogar Finanzierungsüberschüsse. Länder, die 2021 besonders hohe Staatschuldenquoten aufwiesen – also Japan, Italien und die USA – hatten in dem betrachteten Zeitraum spürbar höhere Finanzierungsdefizite.

Klimarisiken bedeuten eine zunehmende Belastung für den Staatshaushalt

Klimabedingte Schocks können das Staatsbudget spürbar belasten. Wann diese Schocks eintreten und welches Ausmaß sie haben, ist schwer kalkulierbar, wodurch die künftige Erstellung von Haushaltsplänen und deren Einhaltung durchaus auf die Probe gestellt werden können. Manche Klimarisiken vermögen sogar die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gefährden.

Ein zentrales Klimarisiko sind erhöhte Temperaturen und anhaltende Hitzeperioden. Es ist davon auszugehen, dass die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität bei einem Anstieg der durchschnittlichen Temperatur sinkt. Dies dämpft die künftigen Wachstumserwartungen, begrenzt die künftigen Steuereinnahmen und letztlich den fiskalischen Spielraum des Staates. Gleichzeitig steigen notwendige Ausgaben des Staates – etwa der Zuschussbedarf der Sozialversicherungen, Ausgaben für die Grundsicherung Arbeitssuchender, aber auch Gesundheitskosten.

Auch Extremwetterereignisse und Naturkatastrophen beeinflussen die Ausgaben und Einnahmen öffentlicher Haushalte. Neben kurzfristigen Kosten, bedingt durch Katastrophenhilfe und Transfers für die von Einkommensausfall betroffenen Haushalte und Betriebe, sind langfristige Aufwendungen für den Wiederaufbau zerstörter Infrastrukturen zu berücksichtigen. Versicherungsbedingte Zahlungsausfälle machen Bankenkrisen wahrscheinlicher, die staatlichen Rettungsaktionen (Bailouts) für von Zahlungsunfähigkeit bedrohte Banken und Unternehmen bedeuten eine zusätzliche fiskalische Belastung für den Staat.

Die Anpassung an den Klimawandel bindet Ressourcen und Haushaltsmittel

Maßnahmen zur Klimaanpassung sowie zur Eindämmung des Klimawandels belasten ebenfalls die öffentlichen Haushalte. Etwa gelten Maßnahmen zur Verbesserung der Klimaresilienz in etlichen Fällen als budgetrelevant. Das Ausmaß des negativen fiskalischen Effekts ist dabei vor allem von der Vulnerabilität eines Landes gegenüber dem Klimawandel abhängig.

Öffentliche Ausgaben zur Klimawandelanpassung umfassen sowohl präventive Maßnahmen wie Infrastrukturinvestitionen (z. B. Hochwasserrückhaltebecken, Deichbau, Umbau von Tourismusgebieten) als auch städtebauliche Maßnahmen (z. B. zur Vermeidung von Hitzeinseln in Städten). Zusätzlich sind damit auch Abhilfemaßnahmen, etwa finanzielle Ressourcen zur Katastrophenhilfe, Instandhaltung oder Wiederaufbaufonds gemeint.

Der Wertverfall von CO₂-intensivem Kapital trifft auch die Staatsfinanzen

Ökologische Nachhaltigkeit setzt voraus, dass fossile Brennstoffe langfristig nicht mehr abgebaut und gefördert werden. Die Transformation hin zu einer dekarbonisierten Wirtschaft sorgt dafür, dass Haushalte, Betriebe und Anleger:innen immer weniger fossile Energie und davon abgeleitete Vermögenswerte nachfragen. Der tatsächliche wie auch ein erwarteter Nachfragerückgang senken die Preise für fossile Energie – mit dem Ergebnis, dass fossiles Kapital und Teile der Infrastruktur des Energiesektors dauerhaft an Wert verlieren. Fossiles Kapital kann sich in „stranded assets“ verwandeln.

In welchem Ausmaß Vermögenswerte stranden, ist noch nicht abzusehen. Unumstritten ist jedoch, dass von Industrie oder Anleger:innen nicht antizipierte, deutliche Preisanpassungen sich folgenschwer auf die Bilanzen zahlreicher Unternehmen und das Staatsbudget auswirken können. Der Druck auf das Staatsbudget steigt über verschiedene Kanäle:

• Erstens ist davon auszugehen, dass Kreditausfälle zunehmen und Investitionen betroffener Unternehmen deutlich zurückgehen werden. Diese Entwicklung macht einen Zinsanstieg und einen Rückgang der Kreditvergabe wahrscheinlicher und bremst wiederum die Investitionsbereitschaft und das Wachstum in der gesamten Volkswirtschaft. Reagiert der Staat mit erhöhten Ausgaben, um betroffene Unternehmen und Haushalte zu unterstützen, steigt die Staatsverschuldung.

• Zweitens münden „stranded assets“ tendenziell auch in „stranded workers“, deren Reintegration in den Arbeitsmarkt die Staatskassen aufgrund von übergangsmäßigen Sozialplänen und Qualifizierungsmaßnahmen zusätzlich belastet.

• Drittens entgehen dem Staat durch die sinkende Nachfrage nach fossilen Energieträgern auch Steuereinnahmen, was wiederum den staatlichen Finanzierungssaldo sinken lässt.

• Viertens induziert ein dauerhafter Wertverfall kohlenstoffintensiver Vermögenswerte auch eine direkte Wertberichtigung staatlichen Vermögens.

Rahmenbedingungen und Anreize für Klimaneutralität schaffen

Die Finanzpolitik muss einen wesentlichen Beitrag zu einer raschen Dekarbonisierung leisten. Investitionen sind die entscheidende Determinante für den Kapitalstock der Zukunft und die von der öffentlichen Hand getätigten Investitionen nehmen dabei eine besondere Rolle ein. Klimaneutrales Wirtschaften braucht einen modernen Kapitalstock, der nicht von fossilen Energieträgern abhängig ist. Öffentliche Investitionen in klimafreundliche Infrastrukturen und Technologien stellen vielfach eine notwendige Bedingung für die erfolgreiche Modernisierung des Kapitalstocks dar.

Obwohl die erforderlichen Investitionskosten zur Dekarbonisierung hoch sind, verweisen unterschiedliche Studien darauf, dass diese kurzfristige Belastung öffentlicher Haushalte mittel- bis langfristig fiskalische Gewinne in zumindest gleicher Höhe zum Ergebnis haben dürfte. Dies hat unter anderem damit zu tun, dass frühzeitige Investitionen in die Klimawandelanpassung klimabedingte Wachstumseinbrüche, wie etwa durch die (teilweise) Zerstörung des Kapitalstocks, eindämmt und ambitionierte Klimaschutzpolitik auch dazu beiträgt, dass postfossile Geschäftsfelder eher erschlossen und Jobs geschaffen werden können.

Eine auf ökologische Nachhaltigkeit ausgerichtete Subventionspolitik könnte CO₂-intensive Aktivitäten weniger attraktiv machen und gleichzeitig Wertschöpfung in postfossilen Sektoren stimulieren. Dies dient sowohl dem Ziel der ökologischen Nachhaltigkeit als auch dem der langfristigen Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen. Gelingen kann dies, indem klimaschädliche Subventionen schrittweise abgebaut und die neuen fiskalischen Spielräume genutzt werden, um klimafreundliche Subventionen und Förderprogramme zu forcieren.

Die Dekarbonisierung senkt langfristig das Einnahmenpotenzial von Umweltsteuern

Eine erfolgreiche Klimapolitik entzieht dem CO₂-Preis, der Energiesteuer und anderen Steuern auf den Faktor Umwelt die Bemessungsgrundlage. Anders als die CO₂-Bepreisung haben etwa Energiesteuern nicht nur eine Lenkungsfunktion, sondern generieren auch wichtige Einnahmen für den Staatshaushalt. So dienen Energiesteuereinnahmen in Deutschland zu einem erheblichen Teil der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Im Zuge der ökologischen Transformation erscheint vor diesem Hintergrund eine Anpassung des Steuer- und Abgabensystems auch im Hinblick auf das Ziel der langfristigen Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen geboten. Alternative Konzepte der Infrastrukturfinanzierung sind ebenfalls zu prüfen.

Ein häufig diskutierter Vorschlag betrifft Anpassungen bei der Besteuerung des Faktors Umwelt, auf den hierzulande 3,7 Prozent des gesamten Steuer- und Abgabenaufkommens entfallen und der damit im europäischen Vergleich deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 5,4 Prozent besteuert wird. Da die aktuellen Einnahmen aus Umweltsteuern die Kosten der verursachten Umweltschäden bei weitem nicht decken, kann durch eine stärkere Besteuerung des Faktors Umwelt zusätzliches Einnahmenpotenzial erschlossen und mit den höheren Preisen eine Lenkungswirkung erzielt werden.